выбросить или нет мусор в неположенном месте прежде всего вопрос воспитания.
а тому кто плохо воспитан поможет только наказание.
затраты на выявление нарушителей (например, видеонаблюдение, особенно в неположенных местах массовых выбросов) вполне компенсируются реальными штрафами.
..я только так вижу решение этого вопроса